博弈与制衡：高线幕后的故事

作者：徐搏谦 | 编辑：崔婧 | 校对：崔婧 | 2019.07.22 17:18

高线百余年的发展历程，是时代在纽约这个全球城市的缩影。它见证了工业制造业的发展，经济结构的转型，民众与政要的互相制衡，市中心区的强势复苏，以及日益浮现的社会公平隐患等等。本文整合多方资料，试图从设计以外的视角与读者共同探索高线公园成为现象级城市空间幕后的故事。

会上所有人都想着如何拆掉高线，或者根本就不在乎，只有我和我旁边的陌生人Joshua觉得应该把它留下来。我们走过场式地交换了名片。生活中这种互递名片的场景太常见了，一般也不会有什么后续。但我还是联系他说：“我平时很忙，不然你先做点什么我来帮忙？”他倒说：“我比你更忙，还是你先来吧！”

——Robert Hammond接受采访回忆1991年高线社区会议

1、时代的产物（1980年以前）

故事开始于十九世纪工业革命时期的纽约。伴随着铁路运输的兴盛以及航运交通的发展，大量工业制造业聚集曼哈顿岛西部，形成了现代工业都市的雏形。1847年纽约市政府授权建设货运铁路以运输物资。火车往来于城市街道的地面层，严重地威胁着行人的安全，每年都有大量的死伤报道。1929年恰逢Robert Moses时代兴建大型基础设施，纽约市政府、州政府及中央铁路公司共同起草了西曼哈顿改造计划。首期目标包括将原地面铁路抬升，建设西曼哈顿高架货运铁路。为方便货物装卸运输，铁路直穿屠宰场及食品加工厂等，高效地为城市居民提供食品与日用品，被称为纽约的生命线，也由此迎来了近30年的繁荣。

然而到了50年代，一方面州际公路体系的建设促进了卡车和公路运输的迅猛发展，火车和铁路运输不再扮演以往的重要角色，另一方面随着战后经济复苏，纽约市也开始以金融产业为重点，逐渐疏散工业制造业，进而导致高线的使用率一路下滑。1960年前后，南段Spring街枢纽站至Bank街14个街区的高架铁路率先被拆毁以建设住房，直至1980年彻底停运。高线的前半生伴随着上世纪工业化城市化的浪潮兴起又衰落。

2、拆与留的十字路口（1981—1999）

80年代开始，高线铁路再无使用价值，社会多方倡议拆除。这样的声音主要来自于周边土地所有者组成的民间组织Chelsea Property Owners Association（下简称CPOA）。货运火车停用以后，高线成为了阻碍周边土地升值的绊脚石，业主们每年还被迫支出约1000万美元以防安全隐患。另外，由于不远处的哈德逊河公园同期筹备建设，时任市长Rudy Giuliani及其办公室也因不愿重复投资而力主拆除。这一方案如若成型，一方面将削减政府维护城市公共安全的开支，另一方面也将释放周边土地的潜在价值进而增加财政税收。然而，高线体量庞大，持有方Conrail铁路公司不愿负担约500万美元的拆除开支，甚至曾试图以10美元价格转让给一位当地社会活动家Peter Obletz，却被法院叫停。1991年Bank街至Gansevoort街5个街区的高架铁路也难逃被清理的命运，但剩余主体部分因为各方无法明确具体的拆除方案和开支分配而被搁置，在接下来的二十年间接受着自然的洗礼，人迹罕至的铁路逐渐萌发了生机，为日后的华丽转身埋下了伏笔。

1998年，CSX交通公司并购了Conrail近半资产，成为了高线新的主人，但新东家显然并没有把废弃的铁路放在未来的规划之中，一直尝试着通过最理想的方式甩掉烫手的山芋，而当时主要有两种方案。第一，规划咨询公司Regional Planning Association受CSX委托研讨高线未来的可能用途，提议将高线存入国家的“铁路银行[1]”项目，变铁道为步道，以保留代拆除。第二，前文提及的CPOA认为改建步道的方案需要筹集巨额的财政资金，将来的运营管理也无人负责，从现实角度看不切实际，因此依旧建议拆除并提出了丰厚的条件。CPOA调查认为拆除高线仅需一年时间以及1000万经费，如果CSX愿意支付其中的700万，CPOA将承担余下的费用以及可能产生的超额支出，帮助CSX完全抽身。CSX对这两种方案没有明显的倾向性，并表示愿意遵循社区居民的意见以做选择[2]。在1999年的一次社区会议上，当大部分人都在讨论如何拆除高线的时候，也浮现了两个不同的声音，Robert Hammond与Joshua David相遇，便有了开篇提到的场景，高线的未来迎来了新的转折。

3、公园的诞生（1999至今）

Robert Hammond和David Joshua，2001 图片来源：Joel Sternfeld

1999年，31岁的Robert Hammond与37岁的Joshua David走在高线之上，第一次从街道以外的视角认识到原来轨道早已不再是棕色，而已是绿色。他们共同创办了“高线之友”非营利组织，旨在帮助切尔西区以及纽约居民留住并重新利用这份被自然雕琢过的工业遗产。不具备相关经验的二人制定了多样化的策略，包括联合社区群体，推广影像纪录，构思设计愿景，研讨经济模型，寻求政要支持等等。他们找到了摄影师Joel Sternfeld，委托其将高线之上的自然野趣以图像的形式记录下来，出版成书 “Walking the High Line”，而如何保留这种“野味”也成为了后期选择设计方案的首要标准。同时，经过专业的论证，高线之友预估翻修项目将为纽约市带来2.6亿美元的税收回报，远超所需的1亿美元投资。2001年，他们的不懈努力获得了多位地方、纽约州和联邦政府官员，以及社会舆论的支持，而时任市长Rudy Giuliani仍持前述CPOA观点，并在年底卸任前正式签署文件决定拆除高线。高线之友也因这一决策未通过“土地利用审核流程”而一纸公文将纽约市政府告上法庭。

时任参议员Hillary Clinton支持保留高线的信件与时任市长Rudy Giuliani办公室的反对回信，2001 图片来源：*The High Line*

2002年新任市长Michael Bloomberg上台，撤销了拆除提案，支持翻修高线，随后向联邦政府部门Surface Transportation Board申请改建公园，并在三年后得到正式批复。在这期间，高线之友分别于2003及2004年举办创意竞赛及设计竞赛，最终选择了James Corner Field Operations（风景园林），Diller Scofidio+Renfro（建筑）以及Piet Oudolf（种植）组成的设计团队，计划在十年间分三期开放。2005年，纽约城市规划局围绕高线打造西切尔西特色区，引入开发奖励机制，修订控制性规划，将用地性质从低密度制造业转为商业、居住用地，并鼓励强化艺术画廊氛围。这一举措缓和了CPOA长期以来的反对态度，也彻底激活了周边的房地产市场，仅当年就有15处地产完成转让，即使在2008年全球性的经济危机下也未受重挫。截至2016年，西切尔西区已增加上千套住宅，包括七成的出租公寓及一成的廉价住房。而随着众多明星建筑师设计的高端项目沿高线公园落成，如今西切尔西区已经成为了曼哈顿岛上最昂贵的地段之一。

2005及2012年纽约市政府分批获CSX捐赠，掌握了高线公园的所有权，然而实际开放以后的运营资金几乎完全由高线之友这个非营利组织负责，形成了一种特殊的PPP，即政府和社会资本合作模式。作为纽约市第一个从提议、募资、运营到管理完全由社会组织负责的公园，高线面临着其他项目难以想象的挑战。高线的建设费用三期合计高达约1.9亿美元，其中纽约市政府投入1.2亿，联邦政府2000万，州政府40万，其余几乎全部由高线之友筹资。尤其第三期面临的情况更为棘手，政府投资大规模削减至1000万，空出的2780万由临近的大型私人开发项目Hudson Yard补充，高线之友筹集余下的2000万。从成立以来高线之友制定了多样的集资渠道，包括场地出租、纪念品及餐饮零售等等，但主要还是依靠私人捐赠，目前每年可募捐约1500万。然而，逐年爆增的访问量也为公园的维护带来了日益走高的财政负担：如今每年700万的游客也意味高达近2000万的维护开支。近两年，高线之友公布的财务报表已出现每年数百万的亏损，今后能否回归盈余仍有待观察。

高线之友税单2017（红框表示当年亏损约759万美元）图片来源：Friends of the High Line

4、舆论的风口浪尖

至此故事似乎迎来了一个大团圆结局：城市居民拥有了新的高品质公园，高线之友成为了非盈利组织的典范，开放商赚取了上涨的土地价值，纽约市政府获得了巨额的财政税收。然而，近年来事态的发展并不仅仅如此。西切尔西区高线附近除大量商业地产外，还有两处大型廉租社区：分别于1965年和2011年建成的Fulton Houses与Elliott-Chelsea，共有住宅1113套。其中居民多为有色人种，年均家庭收入仅约3万美元，与切尔西区的14万相比贫富差距极大。高线建成以后，尽管廉租房租金受政策限制并无波动，但原有的平价生活服务设施已全部被高端商铺餐馆等取代，物价成倍上涨，大量富人涌入，低收入群体逐渐丧失社区归属感。高线之友针对性地举办社区会议，希望听取他们的声音，却无奈大多无人参加。少数出席的低收入居民情绪也十分抵触，Robert Hammond描述他听到最多的三句话分别为：高线不是为我们而建；高线上看不见和我们一样的人；高线组织的活动我们不喜欢。2017年一次与City Lab的访谈中，Robert Hammond曾说：“在与社区沟通这一环节上，我们失败了。”然而多家媒体片面截取引用“我们失败了”，批判高线激化了西切尔西区的贫富差距，直指美国近年来愈发紧张的城市中产阶级化[3]及社会阶层分裂问题。同年高线之友创办了新的组织High Line Network，与北美类似项目的组织者分享经验，以期缓和这种现象，追求社会公平。

结语

一百年前的西曼哈顿高架铁路能成为如今的高线公园，幕后的每一个参与者都起到了不可忽视的作用。立场庞杂却有各自存在的道理及意义，不应简单地割裂成好坏两个阵营。若想以更开阔的格局看懂背后的逻辑，则需要摆脱惯性认知的偏见，正视当年CPOA拆除方案的合理性，切尔西区房地产暴涨的破坏性，高线之友处理社会问题的局限性，专家学者与社会舆论的差异性等等。在纽约这样的复杂规划建设机制下，高品质的城市空间实质是多方博弈，互相妥协的结果，它像一个收纳盒，装着每个人自己的宝贝，和别人的垃圾。